三堂会审丨违反廉洁纪律和挪用公款相关问题分析
中央纪委国家监委网站 方弈霏
图为江苏省常州市纪委监委工作人员围绕案情进行研讨。江苏省常州市纪委监委供图
编者按
党纪严于国法，违法必先破纪。实践中，对于违纪违法行为交织的案件，应坚守纪法贯通理念，精准定性。本期案例中，黄某某利用职务便利帮助其子黄小某承接工程，应怎样定性？黄某某利用职权为其弟黄某才谋利后，安排黄小某在黄某才公司上班领取巨额“业务费”，是亲属间帮助还是行受贿？黄某某与董某某共谋，通过某镇政府将公款借给某民企经营使用，上述行为如何定性？我们特邀相关单位工作人员予以解析。
特邀嘉宾
黄 皇 江苏省常州市纪委监委第二审查调查室副主任
莫 清 江苏省常州市纪委监委案件审理室干部
顾 宽 江苏省常州市钟楼区人民检察院第一检察部主任
马胜强 江苏省常州市钟楼区人民法院刑事审判庭员额法官
基本案情：
黄某某，曾任A市B区国土资源局（自然资源和规划局）党委书记、局长，B区政协副主席等职，2022年5月退休。
违反廉洁纪律。1991年至2022年，黄某某多次利用职权为亲属在项目承接、物资销售等方面谋取利益。
受贿罪。2002年至2022年，黄某某利用担任A市B区国土资源局（自然资源和规划局）党委书记、局长，B区政协副主席等职务便利，在业务承接、土地出让等事项上为其弟黄某才、老板张某某等人谋取利益，非法收受财物共计2289万余元人民币（币种下同）。
挪用公款罪。2015年，黄某某与时任A市B区某镇党委书记董某某（另案处理）共谋，将B区国土资源局的2000万元财政资金以某镇政府名义借给纪某某的公司用于经营活动。至案发，纪某某的公司尚有1747.5万元未归还。其间，黄某某安排其子黄小某“挂靠”纪某某的公司缴纳社保费用，董某某亦多次收受纪某某好处费。
查处过程：
【立案审查调查】2023年5月29日，A市纪委监委对黄某某涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查。同年6月2日，经批准，对其采取留置措施。同年9月2日，经批准，对其延长留置时间三个月。
【移送审查起诉】2023年11月29日，A市监委将黄某某涉嫌受贿罪、挪用公款罪一案移送A市人民检察院审查起诉。A市人民检察院将本案指定A市C区人民检察院审查起诉。
【党纪政务处分】2023年12月15日，经A市纪委常委会会议研究并报A市市委批准，决定给予黄某某开除党籍处分；按规定取消其享受的退休待遇。
【提起公诉】2024年1月29日，C区人民检察院以黄某某涉嫌受贿罪、挪用公款罪向C区人民法院提起公诉。
【一审判决】2025年3月31日，C区人民法院以黄某某犯受贿罪，判处有期徒刑十二年，并处罚金二百一十万元；犯挪用公款罪，判处有期徒刑十年；决定执行有期徒刑十三年六个月，并处罚金二百一十万元。判决已生效。
利用职权帮亲属承揽工程怎样定性处理
嘉宾：莫清
事实：1991年至2022年，黄某某多次利用职权为亲属在工程项目承揽、物资销售等方面谋取利益。其间，黄某某利用其担任B区国土资源局（自然资源和规划局）党委书记、局长的职务便利，向某建筑工程公司董事长赵某某打招呼，为其子黄小某分包赵某某公司多个工程项目的水电安装业务提供帮助，合同金额共计2909.57万元。经查，相关合同金额符合市场价格，黄小某真实投入了人力及资金，承担了市场风险，系通过经营行为获利。
党员干部的职权是人民赋予的，必须用来为人民服务。然而实践中，有的党员干部将职权异化为“私人工具”，为亲属或特定关系人谋取利益，其中利用职务便利为亲属承揽工程项目是表现之一。此类行为不仅侵害党员干部职务行为的廉洁性，更破坏公平竞争的市场环境，败坏党风政风和社会风气。
根据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）规定，利用职权或者职务上的影响，为配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人在审批监管、资源开发、金融信贷、大宗采购、土地使用权出让、房地产开发、工程招投标以及公共财政收支等方面谋取利益，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。该违纪行为的客观方面要求具有利用职权或职务上的影响为亲属和其他特定关系人在大宗采购、工程招投标等方面谋取利益的行为。其中，利用职权主要是指利用本人职务上主管、负责、承办某项公共事务的职权，也包括利用职务上有隶属、制约关系的其他人员的职权。利用职务上的影响，主要是指行为人与被其利用的人员之间在职务上虽然没有隶属、制约关系，但是行为人利用了本人职权或者地位产生的影响和一定的工作联系，如单位内不同部门的人员之间，上下级单位没有职务上隶属、制约关系的人员之间，有工作联系的不同单位的人员之间等。这里的“亲属和其他特定关系人”，主要指行为人的配偶、子女及其配偶等，以及其他近亲属、情妇（夫）和其他有共同利益的人。
本起事实中，黄某某的违纪行为较为典型。一方面，黄某某作为B区国土资源局（自然资源和规划局）党委书记、局长，其职权覆盖土地出让、国土规划等关键领域，具有行业管理权和审批权。而建筑工程企业的项目落地与推进高度依赖国土部门审批，黄某某对赵某某形成明确而现实的“职务制约关系”，为其后续谋利行为创造了条件。另一方面，黄某某不仅未主动回避可能影响公正执行公务的情形，反而主动向赵某某打招呼，明确提出将赵某某公司多个项目的水电安装业务交给其子黄小某承接，黄某某的行为破坏了公平竞争的市场环境，情节严重、影响恶劣。根据《条例》规定，黄某某利用职权，为子女在工程招投标等事项上谋取利益，是典型的利用职权为亲属谋利行为，应定性为违反廉洁纪律。因其行为延续至2022年，应适用2018年《条例》第九十五条规定处理。
精准辨别以借为名型受贿
嘉宾：马胜强
事实：2013年至2020年，黄某某利用职务上的便利，为管理和服务对象张某某控制的公司在土地出让等事项上提供帮助。2020年5月26日，黄某某向张某某“借款”400万元用于经商办企业，张某某为感谢黄某某此前的帮助表示同意。经查，当时黄某某家庭经济状况良好，不缺少资金，且其“借款”系为了违规经商办企业，不具有正当合理的借款事由，双方对于该“借款”实为感谢费一事心知肚明。后该400万元全部亏损，黄某某具备还款能力，却从未主动提出偿还；张某某也从未向黄某某催要这笔“借款”，黄某某至案发未归还。
违规借用管理和服务对象钱款违纪行为与以借为名型受贿在形式上都有“借用”的行为，但二者存在根本区别。根据最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定，国家工作人员利用职务上的便利，以借为名向他人索取财物，或者非法收受财物为他人谋取利益的，应当认定为受贿。具体认定时，不能仅仅看是否有书面借款手续，应当根据以下因素综合判定：（1）有无正当、合理的借款事由；（2）款项的去向；（3）双方平时关系如何、有无经济往来；（4）出借方是否要求国家工作人员利用职务上的便利为其谋取利益；（5）借款后是否有归还的意思表示及行为；（6）是否有归还的能力；（7）未归还的原因；等等。
具体到本案中，第一，黄某某当时家庭经济状况良好，不缺少资金，其为转嫁经商办企业的风险，向管理和服务对象张某某“借款”400万元，不具有正当合理的借款事由，而是将张某某作为其“钱袋子”。且张某某与黄某某之间并无其他经济往来，不存在其他债权债务关系。
第二，黄某某利用担任B区国土资源局（自然资源和规划局）党委书记、局长的职务便利，在土地出让等事项上为张某某控制的公司谋取了利益，张某某为感谢黄某某的帮助而答应“借给”其400万元，双方对该400万元实为感谢费一事心知肚明，二人达成行受贿合意。
第三，黄某某向张某某“借款”400万元用于经营活动，后全部亏损。若为真实借款，投资亏损不能成为其不履行还款义务的理由。然而，在案证据证明，黄某某具备还款能力，却从未主动提出偿还；张某某也从未向黄某某催要这笔借款。二人证实，该笔“借款”实为黄某某职务行为的对价。
综上，黄某某上述行为系以借为名型受贿犯罪，该400万元“借款”应计入其受贿数额。
是亲属间帮助还是权钱交易
嘉宾：黄皇
事实：2016年至2022年，黄某某利用职务便利，为其弟黄某才名下的某科技公司在业务承接等事项上谋取利益。其间，黄某某安排其子黄小某在该公司工作（具体承担开车、送材料等工作）并领取“业务费”637万元（已扣除黄小某在黄某才公司承担开车、送材料等工作应有的基本收入），明显超出同岗位其他人员的薪酬标准。
对于该起事实，有观点提出，黄小某之所以能获得巨额“业务费”系黄某才作为其叔叔而给予的亲属间帮助，我们未采纳该观点，黄小某领取的637万元“业务费”实质上系黄某某职务行为的对价，黄某某构成受贿罪。
根据“两高”《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》规定，“国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益，要求或者接受请托人以给特定关系人安排工作为名，使特定关系人不实际工作却获取所谓薪酬的，以受贿论处”。实践中，若国家工作人员利用职务便利为请托人谋取利益，特定关系人在请托人相关公司实际工作并领取薪酬，但领取的薪酬明显超出同岗位其他人员薪酬标准的，对于超出的部分，也应认定构成受贿。
具体到本案中，从客观上看，黄某某利用职务便利，帮助黄某才公司承接业务，安排其子黄小某在黄某才名下的某科技公司工作并领取巨额“业务费”。经查，黄小某并未实际参与该公司的经营管理、业务拓展或技术服务等实质性工作，仅从事开车、送材料等简单工作，未付出与巨额“业务费”相匹配的劳务。这种情形，显然不符合劳务所得“按劳取酬”的基本特征，而是黄某某职务行为的对价。
从主观上看，根据黄某某供述和黄某才证言，黄某某利用职务便利，为黄某才名下的某科技公司承接业务，黄某才同意黄小某到该公司工作并领取巨额“业务费”，该“业务费”与黄某某此前的职务行为存在直接关系，黄某某对此心知肚明。二人的行为符合受贿罪权钱交易的本质。
此外，受贿罪的认定标准在于权钱交易，即是否存在“利用职务便利为他人谋利”与“收受财物”行为，而不排斥亲属之间的利益输送。黄某才与黄某某虽为兄弟，但黄某才输送的财物并非基于正常亲属往来，而是与黄某某的职务行为直接挂钩，亲属关系仅为权钱交易的“掩护”，二人具有行受贿关系。
综上，黄某某利用职务便利为黄某才公司谋利，安排其子到黄某才公司工作并领取637万元“业务费”，其行为构成受贿罪。在认定受贿数额时，我们已经扣除黄小某在黄某才公司承担开车、送材料等工作应有的基本收入，按照其额外获取的“业务费”数额637万元进行认定。
哪些情形属于挪用公款“归个人使用”
嘉宾：顾宽
事实：2015年，黄某某接受商人纪某某请托，决定挪用公款供纪某某公司使用，因担心直接从B区国土资源局出借财政资金给纪某某公司容易暴露，遂与时任B区某镇党委书记董某某（另案处理）共谋，将B区国土资源局2000万元公款转至某镇政府，以某镇政府名义借给纪某某公司用于经营活动，并以某镇政府名义与纪某某公司签订借款协议。2016年10月，在黄某某要求下，董某某授意镇政府相关工作人员用本单位财政资金向B区国土资源局归还该2000万元借款。至案发前，纪某某公司仍有1747.5万元借款未归还某镇政府。其间，黄某某安排其子黄小某“挂靠”纪某某公司缴纳社保费用，董某某亦多次收受纪某某所送好处费。
黄某某与董某某上述行为构成挪用公款罪共同犯罪。根据刑法第三百八十四条规定，国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》明确，有下列情形之一的，属于挪用公款“归个人使用”：（一）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用的；（二）以个人名义将公款供其他单位使用的；（三）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的。
本案中，黄某某与董某某共谋，利用职务上的便利，以某镇政府名义将B区国土资源局财政资金借给纪某某公司用于经营活动。二人达成挪用公款的犯罪合意。其间，黄某某安排其子黄小某“挂靠”纪某某公司缴纳社保费用，董某某亦多次收受纪某某所送好处费，系二人“谋取个人利益”行为。综上，黄某某与董某某利用职务便利，个人决定以单位名义将公款供其他单位进行营利活动，谋取个人利益，属于挪用公款“归个人使用”的行为，依法构成挪用公款罪。
经查，截至案发，纪某某公司已归还某镇政府部分借款，仍有1747.5万元未归还。有意见提出，黄某某与董某某挪用公款的犯罪数额为1747.5万元，我们未采纳该意见。根据最高人民法院《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》规定，挪用公款数额较大，归个人进行营利活动的，构成挪用公款罪，不受挪用时间和是否归还的限制。黄某某与董某某挪用的2000万元公款从进入纪某某公司账户开始，已处于失管状态，应按照挪用行为造成流失风险的公款总额认定其挪用公款的数额。综上，应认定黄某某与董某某挪用公款的犯罪数额为2000万元。
中国廉政法纪网摘编：亓淦玉 |
